실패하면 교통 대란, 성공하면 독점 타파… 이재명표 준공영제 개혁의 아슬아슬한 베팅
李 대통령 "버스 준공영제 이상해…'자손만대 면허'가 어딨냐"
이재명 대통령이 버스 준공영제를 거론하며 “특별한 혜택이 주어지는 특허, 면허, 인가는 기간 제한 문제, 공익 환수, 기회의 공평성을 각 부처들이 고민해달라”고 20일 지시했다. 최근 버스 파업으로 시민 불편이 가중되는 데다 투입되는 재정도 늘어나자, 버스 운영 제도를 바꾸라고 지시한 것이다.
이 대통령은 이날 국무회의에서 “(남산) 케이블카? 죽을 때까지도 아니고, 영구히 자손만대 (운영권을 가지는) 그런 면허가 세상에 어딨느냐”며 이같이 말했다. 이 대통령은 “예를 들면 자동차 운수업 면허, 이것도 자손만대 영원히 (운영권을 갖는다)”며 “요즘은 준공영제라고 해서 (정부가) 다 돈 대주고, 손해 다 메워주고 그러니까 사모펀드들이 버스 회사를 사 모은다”고 말했다. 그러면서 “이거 이상하다”고 덧붙였다.
이 대통령의 발언은 준공영제로 운영되는 버스 시스템이 불합리하다는 지적으로 읽힌다. 2004년부터 준공영제로 운영돼온 서울 시내버스 사업은 서울시가 각 버스 회사의 적자를 세금으로 보전해주고 있다. 서울시가 버스회사에 지원한 재정은 2024년 4000억원, 지난해 4574억원에 달한다. 파업 장기화를 막기 위해 사측이 버스 기사의 평균 연봉을 올리면서 투입해야 할 재정은 더 늘어날 것으로 전망된다.
이런 이유로 버스 회사의 경영 혁신을 위해 대대적인 제도 개편이 필요하다는 목소리가 커지고 있다. 지난해 서울시는 버스 회사에 지원하는 재정의 상한액을 두는 방안을 골자로 준공영제를 개편하려고 했지만, 아직 세부 내용과 도입 시기가 정해지지 않았다.
이 대통령은 경기지사였던 2019년 ‘경기도형 버스 노선입찰제 정책토론회’에서 “우리나라의 운수 면허제도는 한번 면허가 나가면 본인이 포기하지 않는 한 자손만대 영원무궁토록 면허권이 유효한 상황”이라며 “자칫 잘못하면 영원히 흑자를 내거나, 적자가 나면 공공이 모두 보존해주는 황금알을 낳는 영생업이 될 수 있겠다고 생각한다”고 지적한 바 있다. 이 대통령은 당시 일정 기간 운영한 뒤 경쟁 입찰로 사업자를 선정하는 ‘노선 입찰제’ 도입을 시사하기도 했다.
김형규 기자 khk@hankyung.com
[청와대.. 버스준공영제를 건드리나?]
이재명 대통령의 '자손만대 면허가 어딨냐'는 발언은 현행 버스 준공영제가 가진 고질적인 문제, 특히 버스 면허가 사실상 '사유 재산화'되어 세습 경영으로 이어지는 방만한 운영 형태에 대한 강한 비판으로 해석됩니다.
최근 불거진 버스 노조 파업 사태와 맞물려 준공영제 개편에 대한 사회적 요구가 커지자, 청와대가 이에 응답한 것으로 보입니다.
[버스 준공영제란?]
참고링크 : 2004년 서울 시내버스 개편 - 나무위키
버스 준공영제는 민영제의 틀을 유지하면서 공영제에 준할 정도의 지자체의 통제력이 유효되도록 만든 제도로 이명박 시정시절 서울특별시에서 2004년 서울 시내버스 개편을 하면서 대한민국에 처음 도입된 형태의 제도입니다. 버스회사의 수익을 보전하면서도 노선과 요금, 그리고 운영시간을 시에서 정하는 방식으로 낮은 요금에 높은 서비스질을 유지할 수 있는 제도이기도 합니다.
버스 준공영제에서 버스회사에게 수익을 보전하는 주체는 지자체입니다. 수익을 보전하는 주체가 국가가 되면 공영제로 바뀌며... 수익을 보전하는 주체가 없으면 민영제입니다.
과거 버스회사는 노선을 결정하면서 수익성에 따라 노선을 복잡하게 구성하여 운영하는 사례가 많았습니다. 그리고 수익을 높이기위해 버스의 무리한 운행(과속, 과밀탑승)을 하여 안전상에도 문제가 노출되는 상황이 벌어지기도 했습니다. 그런 알짜노선을 획득하지 않은 버스회사는 만성적자로 인해 도산될 위기에 처하며 일부 노선의 경우 운행이 중단되거나 될 수 있는 상황도 나왔죠.
결국 버스회사는 수익성을 생각해서 수요가 많은 노선만 구성함으로서 상대적으로 낙후되거나 수익성이 없는 지역에선 버스가 다니지 않는 차별화가 발생했습니다. 시장경제체제 속 자유 경쟁은 당연한 이치이지만 버스라는 대중교통수단은 공공재의 성격이 강하기에 낙후된 지역까지 버스를 운영하도록 유도할 필요성은 있었죠.
참고뉴스 : 서울시내 버스업체들 만성적자로 면허 반납; 버스운행 중단될 위기
참고뉴스 : 현장추적 781-1234; 서울시내버스 상태 매우 위험
이에 버스회사의 수익성을 보전해주면서 무리한 운행을 줄이고 소외된 곳까지 노선을 이어서 운영할 수 있도록... 과거 이명박 시정시절에 처음 도입되어 많은 호평을 받았습니다. 그리고 이 정책은 이명박 서울시장이 이후 대통령이 되는데 도움이 되었습니다. 이후 각각의 지자체가 이 정책을 받아들이며 지금까지 오게 되었습니다.
더욱이 준공영제를 해야 할 이유중에는 현재 시행중인 환승제도를 계속 유지하기 위함도 있습니다. 현재는 버스, 전철등에서 환승제도가 시행되고 있는데 이런 환승제도가 유지되기 위해선 공영제 및 준공영제를 시행하며 교통요금을 통제할 필요가 있었습니다. 따라서 준공영제는 현재는 완전히 고착화된 정책이며 이 정책을 건드리는건 환승제도까지 건드릴 수 밖에 없게 되었죠.
[준공영제가 가진 한계]
준공영제 정책에선 버스회사의 수익을 보전해줍니다. 대신 낙후된 지역이나 수요가 적은 지역까지 노선이 연결되도록 강제합니다. 그런데 버스회사의 수익을 지자체가 보전을 하다보니 회사 입장에선 고정된 수익에 노선을 개선하거나 새로운 노선을 개척하는 등의 회사의 재투자, 노선개발등에는 등한시 하게 됩니다.
원래 버스회사가 노선개척등을 하는 이유는 버스회사간 경쟁속에서 수익이 되는 노선을 발굴하고 이를 최적화된 노선을 설정하여 운영함으로서 수익을 극대화하는게 목적입니다. 그리고 경쟁에 따라 버스회사중에 부실한 버스회사는 도산이나 합병으로 사라지고 노선개발과 버스운용 효율화가 잘된 회사가 살아남으며 버스 생태계를 건강하게 할 수 있을 겁니다.
다만 그렇게 경쟁사회가 된다면 당연히도 소외되는 지역이 발생할 것이고... 버스회사는 노선을 복잡하게 하여 수익을 극대화하지만 버스기사의 과중한 업무량을 강요하고 버스는 긴 노선을 견디기 위해 무리한 운행을 할 수 밖에 없어 차량 노후화로 인해 자칫 사고를 크게 키울 수 있습니다.
하지만 준공영제가 되어 수익 보전을 하게 되면 노력을 하지 않아도 수익이 지자체를 통해 보전되며 노선도 버스회사가 무리하게 신설하거나 조사, 발굴할 필요도 없고 그저 지자체가 원하는 구역이 있으면 그곳으로 가는 노선만 연장하거나 신설하여 운영하면 됩니다. 그렇게 수동적인 회사를 운영하는데 전문적인 지식과 경영능력이 필요치 않게 되니 전문경영인을 내세워 회사를 경영하는 방법이 아닌... 창립자의 가족이 계속 승계하며 운영하게 되는 방만한 경영이 가능해진 것으로 보입니다.
[준공영제를 폐지하는게 최선일까?]
현재로선 폐지 자체는 어렵습니다. 준공영제로 운영하는 버스회사의 수가 너무 많고.. 그 버스회사가 운용하는 노선도 많아 이를 함부로 건드릴 수 없습니다. 더욱이 준공영제를 폐지한다 하더라도 공영제로 바꾸지 않는 한.. 민영제로 바꿀 시... 현재 많은 버스회사가 자본잠식 상태인 곳도 많고 버스요금 통제도 어려워집니다. 따라서 현재로선 버스준공영제를 공영제.. 혹은 민영제로 바꾸기보단 준공영제의 세부 사항을 바꾸는 방법으로 개선을 하는 방법 이외 다른 방법을 선택하는건 어렵습니다.
혹은 아예 국가.. 혹은 지자체가 버스회사를 만들어서 기존의 버스회사를 다 없애고 운영하는 방법 이외엔 현실적 대안도 마땅치가 않습니다.
그리고 혹여 민영제가 된다면 현재 시행중인 환승제도는 당연히 폐지되거나 축소될 것입니다. 이는 버스요금을 전적으로 버스회사가 결정하기 때문입니다.
[이재명 정부가 준공영제에 관여할진 의문]
현재 버스의 준공영제에 이재명 정부가 할 수 있는 부분은 제한적입니다. 애초 버스회사의 수익을 보전해주는건 정부도 아니고 지자체이기 때문입니다. 정부가 나서서 통제한다면 이는 공영제를 의미하게 되고 당연히 버스회사의 수익보전도 지자체가 아닌 중앙정부가 맡아야 합니다. 다만 그정도까진 관여하진 못하리라 예상합니다.
따라서.. 준공영제로 운영하는 버스회사에... 수익보전을 해주는 보조금을 무기로 삼아 국가 혹은 지자체가 최적화된 경영방법을 강제하는 방법을 찾아 지자체에게 전달하여 시행하게 하는 간접적인 관여를 하리라 판단됩니다.
상황에 따라선 각각의 버스회사에서 운영성과로 회사의 적자회계의 개선과 다양한 노선 개발에 따른 수익과 운영개선이 가시적이면 지자체가 아니라 중앙정부가 성과급을 따로 지급하여 지자체의 자금부담을 덜면서도 버스경영에 변화를 줄 방법을 제시할 수도 있습니다. 그외에 각각의 지자체에 있는 준공영제 버스회사의 실적을 지자체의 실적으로 넣어 평가하여 지자체가 적극적으로 준공영제가 적용중인 버스회사의 경영에 적극적으로 참여하도록 유도하는 방법도 가능할 것으로 보입니다.
다만 이재명 정부가 어떻게 대처할지는 현정부의 입장이 나와야 정확히 판단할 수 있을 것으로 보입니다.
다만 이재명 대통령이 과거 경기도지사 시절... 버스 노선입찰제를 주장한 적이 있었습니다.
참고뉴스 : 이재명표 '버스 노선입찰제'… 적자보전 없애고 성과이윤 차등지급
과거 경기도지사 시절에 할려던 정책을 다시 꺼낼 가능성은 있으니 이를 기대하며 지켜보는 것도 좋으리라 봅니다.
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